Zonas francas: de un enclave público en Barranquilla a un régimen de tarifa preferencial

Colombia autorizó su primera zona franca en 1958, en Barranquilla. Era pública, la administraba el Estado y su propósito era el clásico de la época: crear un enclave exento de aranceles para fomentar exportaciones industriales.

Durante tres décadas el modelo fue estatal y su desempeño, modesto. Las zonas francas públicas dependían del presupuesto nacional y su gestión comercial competía mal con la de operadores privados en otros países de la región.

La privatización

El giro llegó con la apertura. La Ley 7 de 1991 y su reglamentación posterior permitieron que las zonas francas fueran administradas por particulares, y las existentes se transfirieron a operadores privados a lo largo de los noventa.

El régimen que sostiene el modelo actual es la Ley 1004 de 2005. Esa norma fue una respuesta directa a un problema internacional: los incentivos condicionados a exportar constituyen subsidios prohibidos por los acuerdos de la Organización Mundial del Comercio, y Colombia tenía que ajustar su esquema.

Qué hizo la Ley 1004

Eliminó la obligación de exportar como condición del beneficio y la reemplazó por compromisos de inversión y de generación de empleo. A cambio, fijó una tarifa preferencial del impuesto de renta para los usuarios industriales, menor que la tarifa general del país.

La zona franca dejó de ser un territorio para exportar y pasó a ser un régimen tributario y aduanero especial, con extraterritorialidad aduanera: las mercancías que ingresan no se consideran importadas mientras permanezcan allí.

Los tipos

El régimen distingue tres figuras. La zona franca permanente, que es un parque con varios usuarios y un operador. La permanente especial, también llamada uniempresarial, que se declara para un solo proyecto de gran tamaño en el sitio donde este se instale. Y la transitoria, para ferias y exposiciones internacionales.

La figura uniempresarial explica buena parte del crecimiento del número de zonas francas en Colombia durante los últimos quince años. Hoy el país supera el centenar de zonas declaradas, distribuidas en la mayoría de los departamentos.

La discusión

Los defensores del régimen señalan la inversión y el empleo formal instalado a su amparo, y el hecho de que compite con esquemas equivalentes en República Dominicana, Costa Rica, Panamá y Perú.

Los críticos apuntan a lo de siempre en materia de incentivos: es difícil demostrar adicionalidad, es decir, cuánta de esa inversión no se habría hecho sin el beneficio. Las comisiones de expertos tributarios convocadas por distintos gobiernos han pedido evaluar el costo fiscal del régimen con esa pregunta en la mano.

Las reformas recientes endurecieron los requisitos y condicionaron la tarifa preferencial al cumplimiento de planes de internacionalización, un giro que devuelve en parte la exigencia exportadora que la Ley 1004 había retirado.