Colombia legisla en materia tributaria más rápido de lo que alcanza a evaluar

Entre 1990 y hoy Colombia ha aprobado más de una docena de reformas tributarias. El promedio se acerca a una cada dos años, y en varios periodos presidenciales hubo dos o tres.

La lista es larga y conocida: Ley 49 de 1990, Ley 6 de 1992, Ley 223 de 1995, Ley 488 de 1998, Ley 633 de 2000, Ley 788 de 2002, Ley 863 de 2003, Ley 1111 de 2006, Ley 1370 de 2009, Ley 1430 de 2010, Ley 1607 de 2012, Ley 1739 de 2014, Ley 1819 de 2016, Ley 1943 de 2018, Ley 2010 de 2019, Ley 2155 de 2021 y Ley 2277 de 2022.

El problema no es reformar

Ningún sistema tributario debe quedarse quieto. El problema es que la frecuencia impide lo único que da sentido a una reforma: medir si funcionó.

Una modificación al impuesto de renta corporativo cambia decisiones de inversión que maduran en cinco o diez años. Si la regla cambia antes, el contribuyente no ajusta su comportamiento a la norma sino a la expectativa de la siguiente norma. Eso es lo contrario de lo que busca una política fiscal.

Por qué se repite

La causa es estructural. Cada reforma se aprueba con un objetivo de recaudo, y para conseguir los votos se le agregan beneficios, exenciones, descuentos y regímenes especiales que erosionan la base gravable. El recaudo efectivo termina por debajo del proyectado, aparece el faltante y se convoca la siguiente reforma.

El resultado acumulado es un estatuto tributario extenso, remendado y difícil de administrar, con un número de beneficios que la propia Dian y las comisiones de expertos convocadas por distintos gobiernos han señalado como excesivo.

Hay un dato que resume el ciclo: pese a todas esas reformas, la carga tributaria colombiana como proporción del PIB sigue por debajo del promedio de la OCDE, el club al que el país ingresó en 2020.

El costo de la inestabilidad

La Ley 1943 de 2018 fue declarada inexequible por la Corte Constitucional por vicios en el trámite legislativo. Para no perder sus efectos hubo que reexpedirla, prácticamente igual, como Ley 2010 de 2019. Un año completo de reglas quedó en vilo mientras se resolvía un problema de procedimiento.

La inestabilidad también se ve en el IVA. La tarifa general subió del 10% en los ochenta a 12%, luego 14%, 16% y finalmente 19%, con cambios paralelos en la lista de bienes exentos y excluidos.

Lo que haría falta

Ninguna comisión de expertos ha recomendado más reformas. Todas han recomendado lo mismo: ampliar la base, reducir beneficios, simplificar el estatuto y dejar las reglas quietas el tiempo suficiente para evaluarlas.

Ese consejo lleva tres décadas sin aplicarse, y no por desconocimiento técnico. Cada exención tiene un beneficiario organizado y la base ampliada no tiene quien la defienda.